15.12.14Parlasur: las necesidades coyunturales y la posible violación a la Ley
El desconocimiento de la regla de reconocimiento por parte del legislador es grave y produce un agravio no sólo a la República Argentina, sino también a los miembros del MERCOSUR. En ningún momento el legislador “ponderó” y tuvo presente la finalidad del Parlamento del MERCOSUR: sólo tuvo presente la necesidad de establecer discrecionalmente una fecha para elegir a los integrantes del mismo, sin tener presente los organismos establecidos en él.Por Diego Hernán Armesto
El Congreso Argentino se apresta a sancionar una norma que a nuestro entender es violatoria, al mismo tiempo, del texto constitucional -en cuanto a las inmunidades congresionales- y del “Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR” , poniendo en evidencia la necesidad del “oficialismo” de producir leyes sin tener en cuenta los principios de “razonabilidad” y “proporcionalidad”, fundamentales en el siglo XXI.
Inmunidades congresionales
En referencia a las inmunidades de los legisladores, consideramos fundamental impulsar un debate genuino centrado en el alcance de las prerrogativas de los mismos, y las que se encuentras establecidas en la Carta Fundamental. De acuerdo con Cushing, dichas inmunidades "son para facilitarles su concurrencia; para garantirlos contra las restricciones o intimidaciones en el desempeño de sus deberes; para facilitar la comunicación entre ellos y sus constituyentes inmediatos...”1.
Cabe destacar que estas prerrogativas pueden clasificarse en colectivas, cuando se trata de aquellas que son propias del cuerpo legislativo o de cada una de las Cámaras (encontramos entre ellas las que juzgan la validez de "elección — derecho — título" de sus miembros, la competencia de cada Cámara sobre el dictado de su propio reglamento o el poder disciplinario del cuerpo sobre sus integrantes y terceros, entre otras); y personales, cuando se corresponden con el legislador (a saber, las de inmunidad de expresión y opinión, de arresto y de proceso). Así lo establece nuestra Carta Fundamental en los arts. 68, 69 y 70.
En primer lugar, el art. 68 indica que "Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador". Por otra parte, el Art. 69 sostiene que "Ningún senador o diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra aflictiva; de lo que se dará cuenta a la Cámara respectiva con la información sumaria del hecho". Finalmente, el Art. 70 deja en claro que "Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cualquier senador o diputado, examinado el mérito del sumario en juicio público, podrá cada Cámara, con dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento".
El privilegio fue originalmente concebido "para proteger a los lores virtuales y temporales y a los comunes que concurrían al Parlamento británico del atropello que el rey, que era el que manejaba a los jueces y a la policía, pudiera hacer contra los integrantes del nuevo órgano que venía a limitar el poder de las monarquías absolutas. Así, pasó a las constituciones de las repúblicas. Primero, a la de los Estados Unidos, de 1787, y en su momento a la de nuestro país, de 1853. Era la tutela de los representantes de la soberanía popular frente a los abusos que podrían provenir de quien ejercía el poder supremo de la Nación, a fin de que los primeros pudieran cumplir con sus funciones"2. En tal sentido, los privilegios tenían una razón de ser, era para proteger a los legisladores del poder absoluto del Rey, por ello, ¿cuáles son las razones para dar inmunidades a los parlamentarios del Mercosur?
Inmunidades propiamente dichas
Debe tenerse presente que los legisladores nacionales, como miembros del cuerpo, no pueden ser acusados, interrogados judicialmente, ni molestados por las opiniones o discursos que emitan en el desempeño de su mandato. Así es que las inmunidades individuales en nuestro sistema son tres: la inmunidad de expresión, la inmunidad contra el arresto y las limitaciones al proceso, las cuales están vinculadas con lo que denominamos ¨desafueros¨. En este orden de ideas, el texto constitucional circunscribe el privilegio congresional a la protección del legislador en virtud de su actividad dentro del Congreso, es decir, comprendiendo desde sus opiniones hasta la emisión de su voto en la Cámara.
Esto se encuentra reglado en el art. 68 de la Constitución Nacional, el cual busca asegurar las garantías suficientes para afirmar la independencia de los legisladores al sostener "Ninguno de los miembros del Congreso...".
Entendemos que no debe cercenarse el ejercicio de la libertad de expresión en la actividad legislativa, puesto que éste reviste un carácter absoluto en relación con la razón que lo inspira: "el Congreso es un órgano eminentemente deliberativo, la libertad de expresión de sus miembros ha sido considerada como imprescindible para el desempeño del cargo. (...) En primer lugar —aclara- la inmunidad protege opiniones y discursos emitidos en el desempeño del cargo"3. La mencionada prerrogativa se extiende sobre las expresiones vertidas tanto dentro como fuera del recinto y que se encuentren ligadas con las funciones que el individuo desempeña como legislador.
Considerando lo expuesto anteriormente, cabe señalar lo establecido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación: "la inmunidad de opinión se enhebra, en consecuencia, con el adecuado funcionamiento del sistema representativo y republicano en que se sostiene todo el andamiaje institucional y de protección del representante del pueblo en el desempeño de ese mandato también se origina el principio de la soberanía popular que ha sido delegada para el ejercicio de sus funciones (conf. Art, 33 de la Constitución Nacional). Por consiguiente, la inmunidad de los legisladores no es un privilegio que contemple las personas sino las instituciones y el libre ejercicio de los poderes y que, por lo tanto, está dentro de la concepción argentina del sistema representativo republicano"4.
Cushing nos enseña que "la libertad de palabra y del debate, ha sido siempre gozada por los miembros de ambas cámaras del Parlamento Británico; como uno de sus más antiguos y necesarios derechos y privilegios, y enteramente esenciales al ejercicio libre e independiente de sus funciones. Este privilegio aunque originariamente acordado como una protección contra el Poder de la Corona, ha sido siempre eficaz para proteger a los miembros contra los ataques de sus conciudadanos"5.
La inmunidad de arresto está presente en nuestra regla de reconocimiento constitucional en el art. 69; mientras que la fuente principal de esta norma constitucional está dada por los arts. 41 y 42 del proyecto de Alberdi, donde se establecía que el "orador" es inviolable y que la tribuna es libre mientras el sujeto emita sus discursos como legislador.
Puede citarse también aquí el art. 1° sección 6ta. de la Constitución de los Estados Unidos: "...En todos los casos, exceptuando los de traición, delito grave y perturbación del orden público, gozarán del privilegio de no ser arrestados durante el tiempo que asistan a las sesiones de sus respectivas Cámaras, así como al ir a ellas o regresar de las mismas, y no podrán ser objeto en ningún otro sitio de inquisición alguna con motivo de cualquier discusión o debate en una de las Cámaras...". En este sentido, cabe recuperar las palabras de Edward Corwin, quien al respecto sostiene que "Mientras la 'traición, felonía y ruptura de la paz' cubren violaciones tanto de las leyes estaduales como nacionales, la inmunidad de arresto aquí conferida no incluye la inmunidad contra emplazamientos en juicio civil. Por cierto, desde la abolición de la prisión por deudas, la inmunidad ha perdido la mayor parte de su importancia. Las disposiciones concernientes a los 'discursos o debates' elimina toda restricción a la libertad de expresión en el recinto de las Cámaras por los miembros de las mismas, excepto la que impongan sus propios reglamentos de orden"6.
En referencia a la inmunidad de arresto, es importante considerar que la única excepción está dada por la figura "in fraganti delito". Desde el caso Leandro Alem, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dejó establecida una regla ineludible según la cual "los miembros del Congreso no pueden ser arrestados..."7. Estas inmunidades no constituyen fueros personales ni privilegios -que la Constitución prohíbe expresamente-, sino que la finalidad es la de proteger al legislador en su función, es decir, en el ejercicio de sus actividades, garantizando así la libertad de expresarse y de que no se cercene tal libertad con la amenaza del arresto.
Durante el debate de la ley 25.320 de Régimen de Inmunidades para Legisladores, Funcionarios y Magistrados, se manifestó que la iniciativa "es la única forma de preservar la exención de arresto dispuesta en la Constitución, por un lado, y permitir el avance del proceso, por el otro. En primer término, me referiré a la solución que este proyecto brinda en relación con los legisladores sometidos al procedimiento de suspensión por desafuero. El juez puede llamar a todos a declaración indagatoria, y es obvio que ahí se presenta el deber ético de cualquier legislador de la Nación de presentarse ante la justicia. El juez está en condiciones de avanzar en toda la causa hasta su conclusión, pero pueden surgir dos circunstancias: que un legislador se niegue a prestar declaración indagatoria, es decir, se niegue a colaborar en la búsqueda de la verdad y la justicia. En ese caso el juez debería arrestarlo y llevarlo por la fuerza pública para lo cual deberá pedir el consentimiento de la Cámara, aunque esto le clarifica la situación al propio cuerpo, porque si un legislador se niega a colaborar con la Justicia -salvo que se trate de una operación de chantaje claramente demostrado- el desafuero corresponde inmediatamente y no hay cámara que lo deniegue, porque es el propio legislador el que se pone en situación de ser desaforado por no colaborar con la Justicia y con el avance del proceso judicial. Por otra parte, puede pasar que el legislador se presente a declarar y el juez tenga que calificar su conducta, para lo cual cuenta con diez días para dictar el auto de procesamiento. En ese caso si el procesamiento implica, por ejemplo, un cohecho calificado, el juez tiene que dictar el procesamiento con la prisión preventiva e inmediatamente pedir para su ejecución de arresto el desafuero del legislador en forma inmediata, y no habrá cámara legislativa que pueda proteger a algún legislador de una prisión preventiva con orden de arresto. El sistema permite avanzar en la búsqueda de la verdad y la justicia (...)"8.
El Parlamento del MERCOSUR
La Cámara de Diputados de la Nación, en un “proceso exprés”, dio dictamen sobre la “elección de parlamentarios del MERCOSUR”. Seguramente, las razones de tal celeridad se deben a cuestiones políticas que contradicen el “Protocolo del Mercosur” y dan los privilegios establecidos en nuestra Constitución Nacional a los legisladores del Mercosur, cuestión irrazonable y carente del examen de ponderación.
En tal sentido, el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR en el Artículo 6 punto 4 establece que: “A propuesta del Parlamento, el Consejo del Mercado Común establecerá el ‘Día del MERCOSUR Ciudadano’, para la elección de los parlamentarios, de forma simultánea en todos los Estados Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos”, el dictamen de mayoría en nuestro Congreso establece que “Mientras no se establezca por los organismos competentes el ‘DIA DEL MERCOSUR CIUDADANO’, las elecciones de Parlamentarios del MERCOSUR se realizarán simultáneamente con las elecciones nacionales inmediatas anteriores a la finalización de los mandatos. Una vez establecido ese día, las elecciones para parlamentarios del MERCOSUR se convocarán para esa fecha”.
Claramente el legislador argentino obvió el examen de ponderación, ya que no tuvo presente que el “Consejo del Mercado Común” es quien debería establecer el “Día del MERCOSUR Ciudadano¨. No es el Congreso Argentino –y, en este caso, la Cámara de Diputados- quien tiene tal atribución, por lo que se viola palmariamente la disposición anteriormente mencionada, contradiciendo lo establecido en la misma:“…El legislador mira la relación entre el medio y el fin desde el presente hacia el futuro, confía en el medio escogido fomenta el logro del fin perseguido, toda vez que primero determina el fin y supuestamente escoge uno de entre los que fomentan el fin…”9. En tal sentido, ¿cuál es el apuro?, ¿cuál es la finalidad? Y ¿cuál es el medio más apropiado para cumplir con la manda del MERCOSUR? Definitivamente, todas las respuestas se encuentran en la necesidad política de llevar a cabo una elección concomitante con la elección de presidente del próximo año, sin tener presente y sin importar violar una norma constitutiva del Parlamento del MERCOSUR.
El Protocolo establece en el Artículo 12 que “Los Parlamentarios no podrán ser juzgados, civil o penalmente, en el territorio de los Estados Partes del MERCOSUR, en ningún momento, ni durante ni después de su mandato, por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones”. Claramente, el “Protocolo” estableció la “inmunidad de expresión” de los legisladores del MERCOSUR y, bajo ningún aspecto, se tuvo presente la “inmunidad de arresto” o “las limitaciones al proceso”. Por lo tanto, ¿puede el Congreso Argentino reglar este tipo de privilegio?
El dictamen de la mayoría establece que “En todo lo que no estuviese previsto por el Protocolo Constitutivo del MERCOSUR o no se regulare específicamente por los organismos competentes, los parlamentarios del MERCOSUR en representación de la ciudadanía argentina, serán asimilados en el derecho interno a los diputados nacionales. Serán aplicables a su respecto, siempre que no hubiere disposición específica, las disposiciones que regulan la condición de aquéllos en cuanto a inmunidades parlamentarias, regímenes remuneratorios, laborales, previsionales, y protocolares”. Podemos observar aquí que el legislador argentino comete un exceso y una violación flagrante desde lo razonable del texto constitucional así como también del “Protocolo”, ya que se arroga su interpretación, entendiendo que ante un vacío por parte del mismo, es el Congreso Argentino el que debe legislar, como sucede en este caso, estableciendo determinadas pautas que no se condicen con la intención o la letra del “Protocolo”.
Colofón
Para concluir, resulta fundamental comprender el alcance de la normativa del MERCOSUR y de nuestra Constitución, desde lo razonable y del examen de ponderación.
Desde lo razonable, el legislador, en su afán de establecer pautas interpretativas y reglas para el futuro, produce un hecho irrazonable: no puede bajo ningún aspecto regular un organismo que depende de un Consejo, de un Parlamento y de los acuerdos que establezcan los Estados partes, por lo tanto es un exceso otorgar a los futuros miembros prerrogativas que le son propias a los legisladores que juran por nuestra Constitución Nacional.
El legislador inferior obvió indefectiblemente el “Protocolo”, por cuanto entiende que los vacíos dejados por el mismo deben ser completados por la Argentina como Estado Parte, excediendo lo expresado en la misma regla.
El desconocimiento de la regla de reconocimiento por parte del legislador es grave y produce un agravio no sólo a la República Argentina, sino también a los miembros del MERCOSUR. En ningún momento el legislador “ponderó” y tuvo presente la finalidad del Parlamento del MERCOSUR: sólo tuvo presente la necesidad de establecer discrecionalmente una fecha para elegir a los integrantes del mismo, sin tener presente los organismos establecidos en él.
Es hora de que nuestros legisladores alguna vez asuman la responsabilidad de la construcción de un pleno Estado Constitucional y Convencional de Derecho, más allá de la coyuntura y las necesidades de una mayoría circunstancial.
*Docente de grado y posgrado – Derecho Constitucional UBA. Abogado
Conf. CUSHING, Luther S., "Elementos de la Ley y Practica de las Asambleas Legislativas en los Estado Unidos", p. 247 y ss., Traducción Nicolás Calvo, Imprenta y Librería Mayo, Bs. As., 1886.
Conf. 25°Reunión —15°sesión ordinaria, del 7 de septiembre de 2000. Disponible en: www.diputados.gov.ar
Conf. COLAUTTI, Carlos E., “Inmunidades de los Funcionarios”, Ed. LL, Buenos Aires, 2000, p. 51, en cita a BIDART CAMPOS, Germán J., "El Derecho Constitucional del Poder", EDIAR, 1967, TºI, p. 276 y ss.
Conf. "Cossio, Ricardo Juan c. Viqueira, Horacio", Voto del Sr. Ministro Dr. Maqueda, consid. 22, EDCO 2004 - 99.
El Congreso Argentino se apresta a sancionar una norma que a nuestro entender es violatoria, al mismo tiempo, del texto constitucional -en cuanto a las inmunidades congresionales- y del “Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR” , poniendo en evidencia la necesidad del “oficialismo” de producir leyes sin tener en cuenta los principios de “razonabilidad” y “proporcionalidad”, fundamentales en el siglo XXI.
Inmunidades congresionales
En referencia a las inmunidades de los legisladores, consideramos fundamental impulsar un debate genuino centrado en el alcance de las prerrogativas de los mismos, y las que se encuentras establecidas en la Carta Fundamental. De acuerdo con Cushing, dichas inmunidades "son para facilitarles su concurrencia; para garantirlos contra las restricciones o intimidaciones en el desempeño de sus deberes; para facilitar la comunicación entre ellos y sus constituyentes inmediatos...”1.
Cabe destacar que estas prerrogativas pueden clasificarse en colectivas, cuando se trata de aquellas que son propias del cuerpo legislativo o de cada una de las Cámaras (encontramos entre ellas las que juzgan la validez de "elección — derecho — título" de sus miembros, la competencia de cada Cámara sobre el dictado de su propio reglamento o el poder disciplinario del cuerpo sobre sus integrantes y terceros, entre otras); y personales, cuando se corresponden con el legislador (a saber, las de inmunidad de expresión y opinión, de arresto y de proceso). Así lo establece nuestra Carta Fundamental en los arts. 68, 69 y 70.
En primer lugar, el art. 68 indica que "Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador". Por otra parte, el Art. 69 sostiene que "Ningún senador o diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra aflictiva; de lo que se dará cuenta a la Cámara respectiva con la información sumaria del hecho". Finalmente, el Art. 70 deja en claro que "Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cualquier senador o diputado, examinado el mérito del sumario en juicio público, podrá cada Cámara, con dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento".
El privilegio fue originalmente concebido "para proteger a los lores virtuales y temporales y a los comunes que concurrían al Parlamento británico del atropello que el rey, que era el que manejaba a los jueces y a la policía, pudiera hacer contra los integrantes del nuevo órgano que venía a limitar el poder de las monarquías absolutas. Así, pasó a las constituciones de las repúblicas. Primero, a la de los Estados Unidos, de 1787, y en su momento a la de nuestro país, de 1853. Era la tutela de los representantes de la soberanía popular frente a los abusos que podrían provenir de quien ejercía el poder supremo de la Nación, a fin de que los primeros pudieran cumplir con sus funciones"2. En tal sentido, los privilegios tenían una razón de ser, era para proteger a los legisladores del poder absoluto del Rey, por ello, ¿cuáles son las razones para dar inmunidades a los parlamentarios del Mercosur?
Inmunidades propiamente dichas
Debe tenerse presente que los legisladores nacionales, como miembros del cuerpo, no pueden ser acusados, interrogados judicialmente, ni molestados por las opiniones o discursos que emitan en el desempeño de su mandato. Así es que las inmunidades individuales en nuestro sistema son tres: la inmunidad de expresión, la inmunidad contra el arresto y las limitaciones al proceso, las cuales están vinculadas con lo que denominamos ¨desafueros¨. En este orden de ideas, el texto constitucional circunscribe el privilegio congresional a la protección del legislador en virtud de su actividad dentro del Congreso, es decir, comprendiendo desde sus opiniones hasta la emisión de su voto en la Cámara.
Esto se encuentra reglado en el art. 68 de la Constitución Nacional, el cual busca asegurar las garantías suficientes para afirmar la independencia de los legisladores al sostener "Ninguno de los miembros del Congreso...".
Entendemos que no debe cercenarse el ejercicio de la libertad de expresión en la actividad legislativa, puesto que éste reviste un carácter absoluto en relación con la razón que lo inspira: "el Congreso es un órgano eminentemente deliberativo, la libertad de expresión de sus miembros ha sido considerada como imprescindible para el desempeño del cargo. (...) En primer lugar —aclara- la inmunidad protege opiniones y discursos emitidos en el desempeño del cargo"3. La mencionada prerrogativa se extiende sobre las expresiones vertidas tanto dentro como fuera del recinto y que se encuentren ligadas con las funciones que el individuo desempeña como legislador.
Considerando lo expuesto anteriormente, cabe señalar lo establecido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación: "la inmunidad de opinión se enhebra, en consecuencia, con el adecuado funcionamiento del sistema representativo y republicano en que se sostiene todo el andamiaje institucional y de protección del representante del pueblo en el desempeño de ese mandato también se origina el principio de la soberanía popular que ha sido delegada para el ejercicio de sus funciones (conf. Art, 33 de la Constitución Nacional). Por consiguiente, la inmunidad de los legisladores no es un privilegio que contemple las personas sino las instituciones y el libre ejercicio de los poderes y que, por lo tanto, está dentro de la concepción argentina del sistema representativo republicano"4.
Cushing nos enseña que "la libertad de palabra y del debate, ha sido siempre gozada por los miembros de ambas cámaras del Parlamento Británico; como uno de sus más antiguos y necesarios derechos y privilegios, y enteramente esenciales al ejercicio libre e independiente de sus funciones. Este privilegio aunque originariamente acordado como una protección contra el Poder de la Corona, ha sido siempre eficaz para proteger a los miembros contra los ataques de sus conciudadanos"5.
La inmunidad de arresto está presente en nuestra regla de reconocimiento constitucional en el art. 69; mientras que la fuente principal de esta norma constitucional está dada por los arts. 41 y 42 del proyecto de Alberdi, donde se establecía que el "orador" es inviolable y que la tribuna es libre mientras el sujeto emita sus discursos como legislador.
Puede citarse también aquí el art. 1° sección 6ta. de la Constitución de los Estados Unidos: "...En todos los casos, exceptuando los de traición, delito grave y perturbación del orden público, gozarán del privilegio de no ser arrestados durante el tiempo que asistan a las sesiones de sus respectivas Cámaras, así como al ir a ellas o regresar de las mismas, y no podrán ser objeto en ningún otro sitio de inquisición alguna con motivo de cualquier discusión o debate en una de las Cámaras...". En este sentido, cabe recuperar las palabras de Edward Corwin, quien al respecto sostiene que "Mientras la 'traición, felonía y ruptura de la paz' cubren violaciones tanto de las leyes estaduales como nacionales, la inmunidad de arresto aquí conferida no incluye la inmunidad contra emplazamientos en juicio civil. Por cierto, desde la abolición de la prisión por deudas, la inmunidad ha perdido la mayor parte de su importancia. Las disposiciones concernientes a los 'discursos o debates' elimina toda restricción a la libertad de expresión en el recinto de las Cámaras por los miembros de las mismas, excepto la que impongan sus propios reglamentos de orden"6.
En referencia a la inmunidad de arresto, es importante considerar que la única excepción está dada por la figura "in fraganti delito". Desde el caso Leandro Alem, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dejó establecida una regla ineludible según la cual "los miembros del Congreso no pueden ser arrestados..."7. Estas inmunidades no constituyen fueros personales ni privilegios -que la Constitución prohíbe expresamente-, sino que la finalidad es la de proteger al legislador en su función, es decir, en el ejercicio de sus actividades, garantizando así la libertad de expresarse y de que no se cercene tal libertad con la amenaza del arresto.
Durante el debate de la ley 25.320 de Régimen de Inmunidades para Legisladores, Funcionarios y Magistrados, se manifestó que la iniciativa "es la única forma de preservar la exención de arresto dispuesta en la Constitución, por un lado, y permitir el avance del proceso, por el otro. En primer término, me referiré a la solución que este proyecto brinda en relación con los legisladores sometidos al procedimiento de suspensión por desafuero. El juez puede llamar a todos a declaración indagatoria, y es obvio que ahí se presenta el deber ético de cualquier legislador de la Nación de presentarse ante la justicia. El juez está en condiciones de avanzar en toda la causa hasta su conclusión, pero pueden surgir dos circunstancias: que un legislador se niegue a prestar declaración indagatoria, es decir, se niegue a colaborar en la búsqueda de la verdad y la justicia. En ese caso el juez debería arrestarlo y llevarlo por la fuerza pública para lo cual deberá pedir el consentimiento de la Cámara, aunque esto le clarifica la situación al propio cuerpo, porque si un legislador se niega a colaborar con la Justicia -salvo que se trate de una operación de chantaje claramente demostrado- el desafuero corresponde inmediatamente y no hay cámara que lo deniegue, porque es el propio legislador el que se pone en situación de ser desaforado por no colaborar con la Justicia y con el avance del proceso judicial. Por otra parte, puede pasar que el legislador se presente a declarar y el juez tenga que calificar su conducta, para lo cual cuenta con diez días para dictar el auto de procesamiento. En ese caso si el procesamiento implica, por ejemplo, un cohecho calificado, el juez tiene que dictar el procesamiento con la prisión preventiva e inmediatamente pedir para su ejecución de arresto el desafuero del legislador en forma inmediata, y no habrá cámara legislativa que pueda proteger a algún legislador de una prisión preventiva con orden de arresto. El sistema permite avanzar en la búsqueda de la verdad y la justicia (...)"8.
El Parlamento del MERCOSUR
La Cámara de Diputados de la Nación, en un “proceso exprés”, dio dictamen sobre la “elección de parlamentarios del MERCOSUR”. Seguramente, las razones de tal celeridad se deben a cuestiones políticas que contradicen el “Protocolo del Mercosur” y dan los privilegios establecidos en nuestra Constitución Nacional a los legisladores del Mercosur, cuestión irrazonable y carente del examen de ponderación.
En tal sentido, el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR en el Artículo 6 punto 4 establece que: “A propuesta del Parlamento, el Consejo del Mercado Común establecerá el ‘Día del MERCOSUR Ciudadano’, para la elección de los parlamentarios, de forma simultánea en todos los Estados Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos”, el dictamen de mayoría en nuestro Congreso establece que “Mientras no se establezca por los organismos competentes el ‘DIA DEL MERCOSUR CIUDADANO’, las elecciones de Parlamentarios del MERCOSUR se realizarán simultáneamente con las elecciones nacionales inmediatas anteriores a la finalización de los mandatos. Una vez establecido ese día, las elecciones para parlamentarios del MERCOSUR se convocarán para esa fecha”.
Claramente el legislador argentino obvió el examen de ponderación, ya que no tuvo presente que el “Consejo del Mercado Común” es quien debería establecer el “Día del MERCOSUR Ciudadano¨. No es el Congreso Argentino –y, en este caso, la Cámara de Diputados- quien tiene tal atribución, por lo que se viola palmariamente la disposición anteriormente mencionada, contradiciendo lo establecido en la misma:“…El legislador mira la relación entre el medio y el fin desde el presente hacia el futuro, confía en el medio escogido fomenta el logro del fin perseguido, toda vez que primero determina el fin y supuestamente escoge uno de entre los que fomentan el fin…”9. En tal sentido, ¿cuál es el apuro?, ¿cuál es la finalidad? Y ¿cuál es el medio más apropiado para cumplir con la manda del MERCOSUR? Definitivamente, todas las respuestas se encuentran en la necesidad política de llevar a cabo una elección concomitante con la elección de presidente del próximo año, sin tener presente y sin importar violar una norma constitutiva del Parlamento del MERCOSUR.
El Protocolo establece en el Artículo 12 que “Los Parlamentarios no podrán ser juzgados, civil o penalmente, en el territorio de los Estados Partes del MERCOSUR, en ningún momento, ni durante ni después de su mandato, por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones”. Claramente, el “Protocolo” estableció la “inmunidad de expresión” de los legisladores del MERCOSUR y, bajo ningún aspecto, se tuvo presente la “inmunidad de arresto” o “las limitaciones al proceso”. Por lo tanto, ¿puede el Congreso Argentino reglar este tipo de privilegio?
El dictamen de la mayoría establece que “En todo lo que no estuviese previsto por el Protocolo Constitutivo del MERCOSUR o no se regulare específicamente por los organismos competentes, los parlamentarios del MERCOSUR en representación de la ciudadanía argentina, serán asimilados en el derecho interno a los diputados nacionales. Serán aplicables a su respecto, siempre que no hubiere disposición específica, las disposiciones que regulan la condición de aquéllos en cuanto a inmunidades parlamentarias, regímenes remuneratorios, laborales, previsionales, y protocolares”. Podemos observar aquí que el legislador argentino comete un exceso y una violación flagrante desde lo razonable del texto constitucional así como también del “Protocolo”, ya que se arroga su interpretación, entendiendo que ante un vacío por parte del mismo, es el Congreso Argentino el que debe legislar, como sucede en este caso, estableciendo determinadas pautas que no se condicen con la intención o la letra del “Protocolo”.
Colofón
Para concluir, resulta fundamental comprender el alcance de la normativa del MERCOSUR y de nuestra Constitución, desde lo razonable y del examen de ponderación.
Desde lo razonable, el legislador, en su afán de establecer pautas interpretativas y reglas para el futuro, produce un hecho irrazonable: no puede bajo ningún aspecto regular un organismo que depende de un Consejo, de un Parlamento y de los acuerdos que establezcan los Estados partes, por lo tanto es un exceso otorgar a los futuros miembros prerrogativas que le son propias a los legisladores que juran por nuestra Constitución Nacional.
El legislador inferior obvió indefectiblemente el “Protocolo”, por cuanto entiende que los vacíos dejados por el mismo deben ser completados por la Argentina como Estado Parte, excediendo lo expresado en la misma regla.
El desconocimiento de la regla de reconocimiento por parte del legislador es grave y produce un agravio no sólo a la República Argentina, sino también a los miembros del MERCOSUR. En ningún momento el legislador “ponderó” y tuvo presente la finalidad del Parlamento del MERCOSUR: sólo tuvo presente la necesidad de establecer discrecionalmente una fecha para elegir a los integrantes del mismo, sin tener presente los organismos establecidos en él.
Es hora de que nuestros legisladores alguna vez asuman la responsabilidad de la construcción de un pleno Estado Constitucional y Convencional de Derecho, más allá de la coyuntura y las necesidades de una mayoría circunstancial.
*Docente de grado y posgrado – Derecho Constitucional UBA. Abogado
Conf. CUSHING, Luther S., "Elementos de la Ley y Practica de las Asambleas Legislativas en los Estado Unidos", p. 247 y ss., Traducción Nicolás Calvo, Imprenta y Librería Mayo, Bs. As., 1886.
Conf. 25°Reunión —15°sesión ordinaria, del 7 de septiembre de 2000. Disponible en: www.diputados.gov.ar
Conf. COLAUTTI, Carlos E., “Inmunidades de los Funcionarios”, Ed. LL, Buenos Aires, 2000, p. 51, en cita a BIDART CAMPOS, Germán J., "El Derecho Constitucional del Poder", EDIAR, 1967, TºI, p. 276 y ss.
Conf. "Cossio, Ricardo Juan c. Viqueira, Horacio", Voto del Sr. Ministro Dr. Maqueda, consid. 22, EDCO 2004 - 99.