Las prioridades del gobierno se están dando en un contexto de divisiones cada vez mayores entre diferentes facciones dentro del partido oficialista. Como consecuencia, la capacidad del gobierno del MAS para definir y mantener sus prioridades estratégicas se ha visto significativamente reducida. En este contexto, la administración de Arce tiene que lidiar no sólo con el desarrollo e implementación de políticas públicas, sino también con las luchas internas dentro del propio partido.

Por Carla Lorenzo

El Estado Plurinacional de Bolivia se caracteriza por ser un país sumamente diverso a nivel geográfico, étnico y cultural. Es la nación con mayor cantidad de población indígena de este continente, integrado por diferentes grupos como los quechuas y aymaras, que constituyen la mayoría de la población.

A pesar de destacarse en el marco de transición a las energías verdes al poseer la más grande reserva mundial de litio y contar con grandes recursos naturales, Bolivia es uno de los Estados más pobres de América Latina y figuraba, hasta hace poco, dentro de los países más desiguales en razón de las disparidades entre sus regiones.

Históricamente, el país boliviano ha atravesado períodos de inestabilidad política, sin embargo, desde la década de 1980 ha logrado avances significativos respecto de la democracia y una economía de mercado, lo que permitió alcanzar una notable estabilidad política y económica hasta finales de los años 90. Un acontecimiento crucial en la historia de este país fue la Revolución de 1952 de espíritu antiimperialista y populista, liderada por el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR). Mediante esta Revolución se lograron progresos en diversas áreas como la de participación, integración, seguridad social y desarrollo de infraestructura, pero no permitió un desarrollo económico estable. A pesar de los avances, Bolivia ha enfrentado desafíos para consolidar una democracia liberal y un estado de derecho ya que las estructuras tradicionales de clientelismo político se mantuvieron a pesar de los cambios de gobierno.

Hasta la actualidad, las fuerzas políticas y la sociedad civil boliviana permanecen muy fragmentadas, divididas tanto por factores regionales, étnicos y sociales, así como por lealtades personales hacia líderes políticos o caudillos. Esto ha impedido el enraizamiento de una institucionalidad democrática "objetiva" que no sea fácilmente manipulable por los diferentes actores en conflicto. Bolivia ha oscilado entre proyectos políticos antagónicos, lo que ha llevado a periódicas "refundaciones" del Estado.

Bolivia en el Índice de Transformación Bertelsmann

El Bertelsmann Transformation Index (BTI) evalúa y compara los procesos de transformación social hacia la democracia y una economía de mercado en 137 países considerados en desarrollo y en transición. Este índice utiliza un enfoque estandarizado y riguroso para evaluar los avances de cada uno de los 17 criterios específicos agrupados en dos índices: el Índice de Estado y el Índice de la Gobernanza. El BTI proporciona una visión detallada y comparativa de los logros y desafíos de cada Estado, lo que permite la identificación de estrategias efectivas para el cambio pacífico y la reforma política y económica. Las tres dimensiones que utiliza el BTI son la Transformación Política (TP), la Transformación Económica (TE) (ambos agregados en el Índice de Estado) y la Gobernanza. En cada una de ellas se establece un promedio luego de la evaluación de distintos indicadores del 1 al 10.

En el último informe del BTI (2024), de los 137 países analizados, Bolivia ocupa el puesto número 48 en el Índice de Estado con un puntaje de 6,04 y el lugar número 40 con 5,37 puntos en el Índice de Gobernanza.  En los gráficos se puede apreciar los datos de Bolivia en los informes del BTI de 2006 a 2024. A simple vista hay algunos datos que se destacan: la Transformación Económica, se encuentra actualmente en el punto más bajo dentro del periodo analizado con 5,07 puntos. En cuanto a la Transformación Política, se puede apreciar que sus valores presentan ciertas oscilaciones pero dentro del rango de los 6,40 a los 7,30 puntos, lo cual no representa cambios significativos. Por último, en el Índice de la Gobernanza se puede observar que en el año 2010 alcanzó su valor más bajo pero aún así continuó dentro de la categoría de Gobernanza “moderada”.

Transformación Económica (TE)

La TE es una de las dimensiones del Índice de Estado. Está compuesta por los criterios del nivel de desarrollo socioeconómico, organización del mercado y competencia, estabilidad monetaria y fiscal, propiedad privada, régimen de bienestar, desempeño económico y sostenibilidad. En el último informe del BTI, Bolivia se encuentra en el puesto 77 de los 137 países en análisis, con un puntaje de 5,07 y se encuentra en la categoría denominada “limitada”. De las tres dimensiones que se analizan en este artículo, la TE es la que registró el peor puntaje en el 2024, y el más bajo en esta dimensión desde el BTI del 2006.

La TE demostró una leve mejora en el BTI de 2014 donde obtuvo el puntaje más alto con 5,89, pero luego disminuyó hasta alcanzar el punto más bajo en 2024, un puntaje similar al obtenido en el reporte de 2008 que fue de 5,11 puntos. Para poder entender estos resultados es importante analizar diferentes acontecimientos.

Desde 1985 Bolivia logró considerables avances en la transformación de su orden económico gracias a las reformas llevadas a cabo en el país conocidas como la “Nueva Política Económica”. Mediante una política liberal de desregulación, privatización de empresas públicas, modernización, entre otras, Bolivia cambió la estructura de su orden económico. Si bien esto trajo aparejadas mejoras, el Estado seguía dependiendo de los mercados extranjeros, tampoco se lograron altas tasas de crecimiento que brindaran una estabilidad económica al país, ni fue posible una reducción en los niveles de pobreza y desigualdad. En la realidad seguía predominando la exclusión social, una clase empresarial débil y un Estado ineficiente. Esto tuvo como consecuencia, que desde 2003 el país se sometiera a un proceso de deslegitimación de las políticas económicas liberales. El gobierno electo en 2005 decidió tomar el camino contrario e implementó un programa económico antiliberal que en parte se basaba en la intervención del Estado en la economía a través de la nacionalización de las empresas y los recursos naturales.

Al analizar los valores correspondientes a la TE, es posible advertir que uno de los indicadores que más varió del BTI 2006 al BTI 2008 fue el de empresa privada, el cual disminuyó de 7 a 5 puntos respectivamente. La razón de esto fue la derogación del liberalismo como modelo para la economía. El referéndum de julio de 2004 facilitó el camino para derogar la ley de hidrocarburos establecida en 1996 y permitir nuevamente la nacionalización de las empresas. El primer paso fue la ley de hidrocarburos de 2005 que estableció, además del 18% de las regalías ya existentes, un impuesto adicional del 32% sobre la producción de gas y petróleo. En 2006 el gobierno de Evo Morales incluyó en la nacionalización de las empresas a las que explotaban gas y petróleo y fueron obligadas a entregar el 51% de sus acciones a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). En este contexto, el malestar de los mineros estatales se cristalizó en protestas para solicitar mejores salarios que se equiparen a los de las empresas privadas.

El indicador de la liberación del comercio exterior también se vio afectado en el puntaje comparado entre el BTI 2006 y 2008. En el primero fue de 7 puntos y el segundo fue de 5 puntos. La disminución en el puntaje de la liberalización del comercio exterior y de la empresa privada tienen la misma causa: la intervención del Estado en la economía. Desde 2005 el comercio exterior se vio afectado por el aumento de los impuestos y regalías estatales, la nacionalización de las empresas, la expropiación de partes sustanciales de las acciones de las mismas, la imposición de cuotas de exportación, aranceles diferenciados y reglas especiales a empresas o sectores individuales. 

Otro indicador que tuvo variaciones en la TE del BTI fue el de la organización de mercado. En un primer momento disminuyó de 6 puntos en 2006 a 4 puntos en 2010 y luego se mantuvo constante hasta el último reporte. En el informe del BTI de 2010 se explica que el bajo puntaje se debe a la ampliación de la intervención estatal y el control sobre los sectores estratégicos, el cual se aceleró e intensificó desde la llegada de Evo Morales al gobierno. Además, la Ley de Reforma Agraria sancionada en 2007 también afectó la organización del mercado ya que permitió la expropiación de las tierras que no cumplían con la función económica y social y sentó las bases para una reforma agraria redistributiva.

En el BTI 2024 se remarca que a pesar de las condiciones institucionales básicas que existen para la competencia basada en el mercado, la entrada de las empresas nacionales y extranjeras al mercado presenta dificultades por la falta de transparencia del marco legal y de un sistema legal engorroso, como también la priorización de las decisiones del gobierno y las inversiones públicas. Otro aspecto a tener en cuenta es que si bien la ley de inversiones de 2014 garantiza la igualdad de trato para las empresas tanto nacionales como extranjeras, los sectores estratégicos deben permanecer bajo el control estatal. Además, la constitución sancionada en 2009 prohíbe el arbitraje internacional de disputas relativas a inversiones, siendo el Poder Judicial que carece de independencia el encargado de resolver las disputas.

El Índice de Libertad Económica 2022 califica al grado de libertad de inversión en Bolivia como “reprimido”, y ocupa el puesto 169 de 177 países analizados por este otro Indice.

Transformación Política (TP)

La TP, como segunda dimensión del Índice de Estado, está compuesta por los criterios de estatalidad, participación política, Estado de derecho, estabilidad de las instituciones democráticas e integración política y social. En el último informe del BTI, Bolivia se encuentra, en esta dimensión, en el puesto número 32 de los 137 países, con un puntaje de 7 y categorizada como una democracia defectuosa. Al analizar el gráfico se observa que el punto más bajo fue un puntaje de 6,40 en el año 2008 y el más alto fue de 7,30 puntos en el año 2016. Esto demuestra que esta dimensión no ha sufrido cambios significativos a lo largo de los años y siempre se ha encontrado dentro de la misma categoría.

Bolivia desde 1985 ha sido considerada una democracia defectuosa con déficits en materia de estatalidad, separación de poderes y Estado de derecho. También se caracterizó por las limitaciones estructurales que incluían una sociedad fragmentada y poco integrada, heterogeneidad geográfica y étnica, problemas económicos y sociales, y una pobreza extrema. Estos desafíos han obstaculizado posibles mejoramientos en los respectivos criterios del BTI tales como el de estatalidad, el Estado de derecho y, especialmente, el criterio de integración política y social.

La elección de Evo Morales y su partido “Movimiento al Socialismo” (MAS) en 2005 marcó un cambio significativo en el curso de la transformación política del país durante sus primeros años de mandato. El período analizado en el BTI 2008 abarca la primera presidencia de Morales y coincide con el punto mínimo alcanzado por la TP. En esta dimensión, Bolivia ocupó el puesto 56 de los 125 países analizados en 2024.

Al analizar los puntajes del BTI 2008, se puede observar que el más bajo lo obtuvo el indicador del sistema de partidos, el cual forma parte del criterio de la integración política y social. Esto se debe a que Bolivia contaba con un sistema de partidos inestable caracterizado por una gran fragmentación, una alta polarización y una volatilidad electoral muy elevada debido a un limitado anclaje de los partidos políticos en la sociedad. El partido tradicional más preponderante que había estado en vigor desde 1985 colapsó finalmente en 2005. En el BTI 2024 se advierte que a nivel nacional en la actualidad solo hay un partido político relevante: el MAS. Este partido se caracteriza por acaparar diversos intereses y preocupaciones colectivas y por tener profundas raíces sociales especialmente en las áreas rurales. Con el paso de los años, este partido ha sido cada vez más jerárquico y ha mermado de manera progresiva el apoyo de antiguos aliados. Debido a la pérdida de poder en 2019, se desencadenó una renovación en el interior del partido, pero esto tuvo como consecuencia divisiones internas entre los partidarios tradicionales de Evo Morales y las nuevas generaciones de líderes. Actualmente, si bien hay una división total en el partido con una facción liderada por Luis Arce y la otra por Evo Morales, esta no implica una ruptura propiamente dicha del mismo.

En cuanto a la estatalidad, se destaca el indicador del monopolio en el uso de la fuerza que disminuyó un punto del BTI 2006 al BTI 2008. En este último informe, se advierte que esto tuvo su razón de ser en el surgimiento de un nuevo fenómeno: las demandas de autonomía regional articuladas violentamente. El monopolio del uso de la fuerza no se extendía a todo el país ya que en algunas de las provincias más alejadas existían estructuras paralelas de poder pertenecientes a terratenientes y narcotraficantes. Entre los episodios más relevantes se menciona la organización de los departamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando en “cabildos abiertos” insurgentes, solicitando “total autonomía administrativa”.

En el BTI 2024 se advierte que el monopolio del uso de la fuerza no está en discusión pero la presencia real no se da en todo el país de manera uniforme. Si bien no hay grupos guerrilleros o mafias que desafíen el poder del gobierno, hay elites regionales y comunidades indígenas que tienen altos niveles de legitimidad y mayor autoridad que el Estado. Una realidad que permanece constante, ya mencionada en el BTI 2008, es que aún hay terratenientes y narcotraficantes que se presentan como autoridades de facto en algunas partes del país.

Respecto del criterio del Estado de derecho, el BTI 2008 destacó que si bien la separación de poderes había mejorado en 2005 aún era limitada. Además, la mayoría absoluta del presidente Morales y el MAS en las elecciones presidenciales y parlamentarias debilitó aún más el control legislativo, a lo cual se suma que tampoco estuvo sujeto a un control judicial efectivo. El indicador denominado poder judicial independiente, especificó una mayor independencia respecto de años anteriores, pero el clientelismo político, la falta de un sistema de méritos, de competencia abierta y de transparencia, eran parte de la realidad.

El BTI 2024 remarca que a pesar de que la Constitución de 2009 establece la necesidad de una clara separación de las tres ramas del Estado, en la práctica la división de poderes se ha debilitado, especialmente respecto del Poder Judicial. La falta de rendición de cuentas horizontal, el resultado de 10 años de gobierno del MAS junto con la mayoría de dos tercios en las cámaras del Poder Legislativo, causó una fusión de poderes que imposibilitó el correcto control sobre el Poder Ejecutivo. Gracias a las elecciones fallidas de octubre de 2019, se produjeron mejoras graduales en el sistema de frenos y contrapesos. Por un lado, la presidencia interina de Áñez provocó una separación de poderes entre el gobierno transitorio y el parlamento que aún contaba con la mayoría del MAS. Por otro lado, el acuerdo de la reestructuración del Tribunal Electoral Supremo permitió un organismo que goce de autonomía. Además, el nuevo Presidente Arce ya no puede contar con la mayoría de dos tercios en el Parlamento, lo que permite una mayor oposición parlamentaria que fomente la división de poderes.  

Índice de Gobernanza

El Índice de Gobernanza está compuesto por los criterios de nivel de dificultad, capacidad de dirección, eficiencia de recursos, creación de consenso y cooperación internacional. Bolivia en el último informe del BTI obtuvo un puntaje de 5,37 y se encuentra en el puesto número 40 de los 137 países analizados. A lo largo de los años este índice se ha caracterizado por fluctuar entre un puntaje de 4,72 en el BTI 2010 como el punto más bajo y el más alto con 5,66 puntos en 2018. La calidad de la gobernanza en 2010 fue considerada “buena” pero desde 2018 disminuyó a la categoría de “moderada”.

Dentro de los indicadores que más fluctuaron se encuentra el de priorización que conforma, junto con la implementación y el aprendizaje de políticas, el criterio de la capacidad de dirección. La priorización en 2006 obtuvo 6 puntos pero en 2010 disminuyó a 4 puntos y finalmente en 2024 volvió a alcanzar los 6 puntos. En el BTI 2010 se advierte que la capacidad del gobierno de Morales para mantener las estrategias de gobierno tiene dos aspectos. Por un lado buscó conseguir objetivos de largo plazo, con base en una democracia directa, participativa, de movilización continua, sin frenos y contrapesos, también se impulsó el retorno a la intervención del Estado en la economía, a la nacionalización de empresas y a tendencias socialistas. Por otro lado, el gobierno logró avances respecto a estas prioridades mediante la nueva constitución, las políticas de nacionalización, la reforma agraria, entre otros. Sin embargo, el gobierno de Evo no siempre fue capaz de llevar a cabo su programa de manera constante a través del tiempo ya que se presentaban enfrentamientos o nuevas prioridades a corto plazo que se diseñaban para restaurar la credibilidad en el gobierno.

Al respecto, el BTI 2024 reconoce que los gobiernos pertenecientes al MAS han fijado prioridades estratégicas y las han mantenido durante más de una década, con el objetivo final de "mejorar la calidad de vida y el buen vivir de todos los bolivianos" establecido en la Constitución. Con el regreso del MAS al poder con el presidente Arce, se continuaron las prioridades estratégicas que tienen como objetivo transformar la estructura económica fomentando la industrialización, mejorar el bienestar de los sectores más vulnerables mediante la redistribución de los ingresos y la reducción de la pobreza. Sin embargo, los conflictos dentro del MAS se han intensificado significativamente durante este período analizado. Si bien persisten algunas diferencias entre Arce, y el vicepresidente Choquehuanca, las tensiones también han aumentado con Evo Morales, quien mantiene un fuerte liderazgo y sigue dirigiendo oficialmente al partido. Sin embargo, Morales también enfrenta una creciente oposición interna. Las prioridades del gobierno se están dando en un contexto de divisiones cada vez mayores entre diferentes facciones dentro del partido oficialista. Como consecuencia, la capacidad del gobierno del MAS para definir y mantener sus prioridades estratégicas se ha visto significativamente reducida. En este contexto, la administración de Arce tiene que lidiar no sólo con el desarrollo e implementación de políticas públicas, sino también con las luchas internas dentro del propio partido.

Esta situación deja poco margen de maniobra al gobierno, obligándolo a optar por la confrontación social en lugar de la reconciliación como una forma de intentar demostrar fortaleza frente a las diferentes facciones en disputa al interior del partido.  La fragmentación y los conflictos internos han mermado considerablemente la capacidad del gobierno para mantener un rumbo estratégico claro y coherente.

Dentro del Índice de Gobernanza es posible destacar un aspecto positivo. El indicador de cooperación regional se encuentra dentro del criterio de cooperación internacional. Este indicador pasó de 6 puntos en 2006 a 8 puntos en 2024. En el BTI 2024 se explica que en varios países de la región fueron electos presidentes de izquierda, lo que facilitó las relaciones entre los Estados de la región, entre ellos pueden mencionarse a Alberto Fernandez en Argentina (2019), Gabriel Boric en Chile (2021), Pedro Castillo en Perú (2021) y Gustavo Petro en Colombia (2022). A pesar de las diferencias ideológicas con Jair Bolsonaro, quien ocupó la presidencia de Brasil desde enero de 2019 a diciembre de 2022, las relaciones económicas pudieron mantenerse sin mayores conflictos. En cuanto a la tensa relación con Chile por el conflicto referido al “acceso soberano” al Pacífico, el gobierno de Arce se diferencia del de Morales en que el primero se muestra proclive al diálogo con el gobierno chileno, lo que ha sido recibido de buena manera por parte de éste último. De todas maneras, no se han iniciado negociaciones nuevas relacionadas con esta disputa.

Durante la 64° Cumbre de Jefes de Estado del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) celebrada el 8 de julio del corriente año en Asunción, Paraguay, Bolivia depositó el instrumento de ratificación del protocolo de adhesión al bloque. La integración de Bolivia, que comparte fronteras con Brasil, Paraguay, Argentina y Uruguay, fortalecería la cooperación regional y permitiría su inserción en las cadenas productivas robustas y diversas. El ingreso de Bolivia al MERCOSUR brinda nuevas perspectivas y oportunidades que sin dudas se verán reflejadas en los próximos informes del BTI.