El Salvador ha mantenido una trayectoria constante de democracia defectuosa, con un declive significativo a partir de 2019, coincidiendo con la llegada de Nayib Bukele al poder. A partir de su elección, el régimen descendió dos categorías en tan solo cuatro años. Primero fue clasificado como una democracia altamente defectuosa (BTI 2022) y, actualmente, se le categoriza como una autocracia moderada según el BTI 2024.

Por Irene Xiomara Pinchi Arriaga

Un país que ha venido dando que hablar durante los últimos años debido, esencialmente, a las medidas radicales que se han venido empleando para responder a sus problemáticas más acuciantes, es El Salvador. Este país tiene un pasado autoritario y una guerra civil (1979-1992) que ha dejado rezagos y resentimientos entre la población que aún no se han podido cerrar. Si bien la élite política logró ponerse de acuerdo y gestionó la primera transición democrática en la historia salvadoreña que perduró por más de 30 años; en la actualidad, se encuentra en una senda cada vez más autoritaria ante el desmantelamiento de las instituciones y el estado de derecho, así como las múltiples violaciones a los derechos humanos.

El Salvador posee un sistema presidencialista. El partido ARENA gobernó El Salvador desde finales de los años 80, en un contexto de reformas neoliberales impulsadas tras la "década perdida" de América Latina. Estas políticas, sin embargo, profundizaron las desigualdades y dejaron a los sectores más vulnerables sin una seguridad social adecuada. En 2009, Mauricio Funes fue elegido con una agenda progresista, prometiendo abordar las problemáticas de la inseguridad y el desempleo, pero no logró cumplir sus objetivos, al igual que su sucesor. De esta forma, Nayib Bukele emergió en 2019 como un outsider y ganó las elecciones con una campaña enfocada en redes sociales. Su estrategia se basó en proyectar una imagen de modernización para el país, con la voluntad para aplicar soluciones extremas pero efectivas para abordar la problemática de las pandillas.

Para entender mejor el análisis de El Salvador a la luz del Bertelsmann Transformation Index (BTI), es necesario precisar que este índice evalúa el grado en que las transformaciones sociales avanzan hacia la democracia y la economía de mercado en 137 países de 7 regiones. Por lo mismo, algunos países no han sido incluidos de acuerdo a criterios como consolidación democrática, desarrollo económico y/o un menor tamaño con ciertas excepciones. Está elaborado a partir de una metodología cualitativa e implementa etapas que reducen la subjetividad mediante distintos procesos de revisión. Como resultado de estas etapas, se obtienen dos índices: el primero es el Índice de Estatus, el cual tiene dos dimensiones, una de transformación política y otra de transformación económica; y el segundo es el Índice de Gobernanza que evalúa la calidad de liderazgo político. 

Figura 1 Puntaje de El Salvador en la Transformación del Estado de la democracia, el Estado de la economía y en el Índice de gobernanza (1-10) de 2006 a 2024. Elaboración propia a partir del BTI.

Figura 2 Puntaje de El Salvador en la Transformación del Estado de la Democracia, el Estado de la Economía y en el Índice de Gobernanza (1-10) de 2006 a 2024. Elaboración propia a partir del BTI. Versión ampliada.  

Transformación política

Esta dimensión mide el estado de la democracia a partir de 5 criterios cada uno con múltiples indicadores. El Salvador se ubicó en el puesto 57 de 137 países evaluados en el BTI 2024. Si bien puede no parecer un retroceso evidente, lo es si es si comparamos las posiciones en el ranking a las que anteriormente ha llegado, lindando entre el puesto 25 al 30, lo cual sugiere que había posibilidades de seguir encaminando al país hacia un mayor desarrollo democrático. Como se observa en la Figura 1, El Salvador ha mantenido una trayectoria constante de democracia defectuosa, con un declive significativo a partir de 2019, coincidiendo con la llegada de Nayib Bukele al poder. A partir de su elección, el régimen descendió dos categorías en tan solo cuatro años. Primero fue clasificado como una democracia altamente defectuosa (BTI 2022) y, actualmente, se le categoriza como una autocracia moderada, con una puntuación de 5.69 según el BTI 2024. 

Con una de las tasas de homicidios más altas en el mundo, en El Salvador persistía la presencia de las pandillas (la más reconocida: La Mara Salvatrucha 13) aterrorizando a la población y desafiando el monopolio de la fuerza estatal. A pesar de los intentos por establecer acuerdos pacíficos entre gobierno y pandillas, estos no llegaron a perdurar y fueron muy impopulares entre la población; por lo que, a partir de 2019, las medidas de "mano dura" en materia de seguridad interna propuestas por el candidato de GANA fueron bienvenidas.

Bukele ha marcado un precedente peligroso al emplear medidas populistas y que van contra los derechos humanos para combatir la inseguridad ciudadana; ya que empodera el abuso de poder contra la población y crea mecanismos para saltarse la rendición de cuentas. Así pues, ya se han presentado múltiples casos de detenciones arbitrarias, desapariciones forzadas, torturas y demás violaciones al debido proceso que no solo afectan a criminales, sino también a población inocente por confusiones o acciones deliberadas que podrían responder a fines políticos. En ese sentido, los estados de excepción pueden ser utilizados para tratar de limitar mecanismos como el derecho a la protesta, derecho de la reunión y la libertad de expresión con el fin de acallar las voces contrarias al gobierno. De la misma manera, se puede atentar contra los derechos humanos de las poblaciones más vulnerables que conviven precisamente en un área de criminalidad, lo cual los condiciona a estar expuestos a las redadas indiscriminadas e intervenciones injustificadas. Además, plantea la idea de que el “Plan Bukele” podría ser factible en otros países sin tomar en cuenta cuestiones fundamentales como el contexto, la ubicación, la capacidad estatal y, lo más importante, la implicancia en los derechos humanos de toda la ciudadanía.

A pesar de ello, el gobierno ha aprovechado su legitimidad para desmantelar el Estado de derecho, como lo demuestra la drástica caída en el puntaje del BTI de 5.8 a 3.5 en solo dos años (entre los BTI 2022 y 2024). Esto se debe a la falta de separación de poderes, la erosión de la independencia judicial y la vulneración de los derechos civiles. Las decisiones del ejecutivo se aprueban en el legislativo sin debate, facilitadas por la mayoría obtenida en 2019 y reafirmada en 2024. La disminución en la independencia judicial desde 2021 responde a la destitución del fiscal general y de magistrados, quienes fueron reemplazados por aliados del ejecutivo para asegurar su apoyo en la reelección presidencial. Del mismo modo, el puntaje del BTI ha caído debido a la impunidad en casos de corrupción vinculados a simpatizantes del presidente y a las medidas contra las pandillas, que han afectado los derechos civiles de la ciudadanía. Además, se vienen criticando las medidas consideradas ilegítimas del gobierno en el marco de la pandemia y que posterior a esta se han mantenido (ejemplo de ello es el estado de excepción).

Las instituciones democráticas salvadoreñas han sido gravemente afectadas por decisiones populistas que, actualmente, revelan una tendencia cada vez más autoritaria en el mandato de Bukele, como lo señala la radical disminución en el puntaje de 6 a 3 en el último informe del BTI. Un ejemplo de esto fue su entrada al Congreso con apoyo militar para aprobar un aumento presupuestario para la seguridad pública. El incremento del presupuesto militar también asegura la falta de oposición al ejecutivo, al igual que la creación del Departamento de Obras Municipales, que distribuye recursos según el apoyo al gobierno a nivel subnacional. Pese a ello, la población respalda mayoritariamente estas medidas, y el sector privado no ha mostrado objeciones, ya que no ha visto afectados sus intereses.

La institución que supervisa los eventos electorales es el Tribunal Supremo Electoral. Desde el fin de la guerra civil, los partidos han participado libremente en las elecciones, y los cuestionamientos sobre los resultados han sido mínimos. Por otra parte, un aspecto particular ha sido la relación entre pandillas y partidos políticos, donde las primeras influyen en los votos a cambio de favores gubernamentales. Recientemente, como candidato, Nayib Bukele recibió financiamiento de grupos en Estados Unidos, lo que explica su interés en extender el voto a salvadoreños en el exterior, pese a la falta de una estructura virtual adecuada. Su popularidad ha permitido legitimar políticas que amenazan libertades civiles, como el derecho de reunión y el acceso a información pública.

En el país, tradicionalmente hubo un bipartidismo reinante con predominancia del partido ARENA hasta 2009, en el que se sucedieron dos candidatos del FMLN, ambos partidos con tendencias centristas, aunque de espectros distintos. Su prestigio se fue diluyendo por casos de corrupción, ineficiencia e inefectividad para abordar los problemas más acuciantes de la población. Esta dinámica partidista culminó con la elección de Bukele, quien ya en el poder fue creando redes clientelares con poca experiencia que le sirven como base para el funcionamiento del aparato público. En su partido, Nuevas Ideas, no se presentan críticas a las decisiones del presidente y las peticiones se pasan sin problema con una mayoría legislativa. Esto ha producido una caída del puntaje a 4 en el indicador de sistema de partidos políticos que ya venía a la baja.

Los grupos de interés, a excepción de las organizaciones defensoras de derechos humanos, se mantienen activas y relativamente al margen de la dinámica política, lo cual se comprueba con el mantenimiento del puntaje de 7 en este indicador desde 2010. Prueba de ello, son los sindicatos y su influencia que han disminuido en parte por una tendencia global, pero también se debe al tipo de economía liberal que se ha implementado en el país. En consecuencia, el sector privado tampoco ha tenido muchos cuestionamientos al gobierno.

Como menciona el BTI, la aprobación de la democracia ha disminuido debido a la percepción de efectividad de las nuevas políticas de seguridad, implementadas en un entorno cada vez más autoritario y legitimadas por la población al atender una demanda no resuelta durante décadas. Las principales objeciones provienen de organizaciones de la sociedad civil de defensa de los derechos humanos, muchas de ellas con financiamiento estadounidense, lo que ha sido utilizado para acusar el intento de ejercer injerencia extranjera.

Transformación económica

Esta dimensión mide la transformación económica hacia un desarrollo integral y una economía de mercado basada en 7 criterios con 14 indicadores en total. De acuerdo a la Figura 2, el puntaje de este índice suele no superar los 7 puntos, a pesar de contar con criterios que han llegado a los 8 y hasta 9 puntos. En la última década, la tendencia a la baja ha continuado, lo cual deriva en una transformación económica limitada debido a que los bajos puntajes en indicadores relacionados al desarrollo humano impactan negativamente en el resultado.

La economía de El Salvador, tras las reformas neoliberales de 1990 y la dolarización en 2000, opera bajo un sistema de libre mercado donde las remesas juegan un papel clave. Aunque ha logrado mantener su estabilidad monetaria, la estabilidad fiscal ha ido decayendo desde 2014, como lo confirman los respectivos puntajes que han ido de 10 hasta 5 puntos en la actualidad. Para el año 2014, el nivel de deuda pública representaba el 60% del PBI, el más alto de la región. El déficit fiscal se fue incrementando a partir del abundante gasto público para contrarrestar el impacto de la crisis financiera del 2008 en los niveles de pobreza y desigualdad entre la población. Esta es una problemática que se mantiene hasta la actualidad, para la cual se han elucubrado soluciones como una reforma tributaria, lo cual se contrapone con el alto nivel de informalidad en el país que ha aumentado de 35.1% en 2014 a aproximadamente 69% en 2023, según la OIT. Del mismo modo, las remesas que representan casi un 30% de la economía no se pueden gravar de manera directa e, incluso, el pasado 10 de agosto se aprobó una ley para quitar un impuesto a las transferencias del exterior con el objetivo de atraer mayor inversión.

Por otra parte, el COVID-19 tuvo un gran impacto en la economía y, por lo tanto, en la población, lo cual pudo ser mitigado hasta cierto punto por el apoyo monetario del gobierno. No obstante, la pandemia dejó secuelas en el ya mencionado déficit fiscal, que debilitó una mayor posibilidad de crecimiento económico. Este factor coyuntural se conjuga con otro de los problemas acuciantes para el gobierno que ha sido la falta de un mayor flujo de inversión en el país, lo cual deriva del tamaño de mercado, la falta de recursos naturales y, hasta antes de las medidas del régimen de Bukele, la violencia social y la criminalidad.

Así pues, El Salvador, como sugieren los principales componentes de su economía, es un país altamente desigual económica y socialmente. Por lo mismo, muchos suelen optar por la emigración hacia el Norte, siendo sus principales puntos de llegada: EEUU y Canadá. Los avances logrados por los gobiernos del FMLN en la reducción de la pobreza y la desigualdad entre 2008 y 2017 (con una disminución de la pobreza del 40% al 29%) se vieron obstaculizados por la cuarentena. Es preciso mencionar que, a pesar de que la cuarentena afectó a toda la población, hubo un mayor impacto en aquellos sectores con más vulnerabilidad como familias que viven en zonas rurales o aquellas que dependen de trabajos informales. En ese sentido, la clase media y alta se han mantenido relativamente estables. Por otra parte, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) lo ha calificado como un país con desarrollo humano medio hasta la actualidad; aun así, la tendencia del IDH presentaba un crecimiento lento que con la pandemia no se ha podido recuperar del todo. Hoy, El Salvador está en 3 puestos menos que en 2019 (del puesto 124 a 127 en 2023). Por lo expuesto, el indicador de barreras socioeconómicas del BTI ha permanecido constantemente bajo, con una puntuación de 4 desde su primera publicación. Las principales limitaciones para el desarrollo personal de la población salvadoreña incluyen la escasez de oportunidades para los habitantes de zonas rurales en comparación con las urbanas, las brechas educativas, la falta de acceso adecuado a servicios de salud, la limitada cobertura del sistema de seguridad social y el alto nivel de informalidad laboral. Si bien los intentos de mitigar esta problemática tuvieron cierto impacto, las barreras continúan e incluso se dirigen hacia un nivel mucho más interseccional en el que, además, aumenta la desigualdad por género.

Existen ciertas redes de seguridad social, aunque por el carácter informal de un gran sector de la economía, hay muchas personas que no son parte de un programa de seguro social. Asimismo, para ayudar a sobrellevar la cuarentena, el gobierno de Bukele emitió un bono único de 300$. Por otra parte, la igualdad de oportunidades ha tratado de expandirse y ha rendido ciertos frutos con una mayor tasa de alfabetismo, muy débiles o inexistentes barreras religiosas, étnicas o raciales para el desarrollo social, pequeños avances en el acceso de las mujeres a la educación y el trabajo, a pesar de las barreras socioeconómicas. No obstante, los intentos de reducir la desigualdad aún no se traducen a la realidad con tasas de desempleo juvenil altas, lo que deriva en la migración para encontrar un futuro mejor. Del mismo modo, los habitantes de las zonas rurales que representan el 40% de la población, ya afectados por el aumento de vida y los salarios bajos, tienen que enfrentar barreras socioeconómicas que no les permiten alcanzar un mejor desarrollo personal.

Transformación en la gobernanza

Este índice está enfocado en estudiar la coherencia y eficacia con la que los responsables de las políticas públicas se dirigen hacia sus objetivos. Hacia 2024, el índice de gobernanza es el que más se ha visto perjudicado con una puntuación de 4.28 frente a 2006 de 6.32 puntos. Este cambio tan pronunciado, de una transformación que proyectaba una gobernanza de buena calidad, hacia una gobernanza débil, ha estado influido por el inicio del régimen de Nayib Bukele, como se observa en la caída del indicador en la Figura 2 a partir del BTI 2020.

El inicio de su gobierno está marcado por el inicio de la pandemia del Covid-19 para la cual tuvo que priorizar las promesas hechas en campaña, así como las medidas necesarias para afrontar la cuarentena, la recesión económica y las expectativas que se habían generado. En ese marco, hacia junio de 2021, El Salvador adoptó al bitcoin como moneda de curso legal en medio de las dificultades para conseguir mayor financiamiento para la reactivación económica. Sin embargo, los resultados de esta política no fueron los esperados, especialmente, debido a la volatilidad de la moneda y que, a pesar de los incentivos, hay una adopción limitada del Bitcoin en el país. Del mismo modo, la inefectividad de esta política queda evidenciada con el aumento del PBI en 2023, no por la introducción del bitcoin, sino por los incentivos que tienen los inversores y el aumento de turistas ante una mayor estabilidad social.

De acuerdo con el BTI, los objetivos del presidente Bukele se han alcanzado en gran medida, si es que se considera su alto nivel de aprobación, que este año alcanza el 87% a nivel nacional y el 71% a nivel regional. Sin embargo, persisten críticas relacionadas al nepotismo, al introducir personas inexpertas al sector público y la creación de redes clientelares que debilitan la democracia y las instituciones. Aun así, esta dinámica se contrasta con gobiernos anteriores, como el de Sánchez Cerén, donde los funcionarios, percibidos como corruptos e ineficaces, recibían altos niveles de desaprobación debido a su incapacidad para responder a las demandas ciudadanas en temas de seguridad y desempleo. O, incluso en el gobierno de Saca en 2006, la percepción de ineficacia era aún mayor, a pesar de contar con mayoría en el poder legislativo, lo cual podría haber facilitado la concreción de propuestas.

El indicador de uso eficiente de recursos ha caído a su posición más baja desde el lanzamiento del Índice a 4 puntos en el BTI 2024. En ese sentido, el principal cuestionamiento es un supuesto mal manejo de fondos por el excesivo gasto en salarios para la creciente cantidad de funcionarios públicos o a grupos favorables al gobierno en el extranjero. Asimismo, el indicador de política anticorrupción tiene 3 puntos, dada la injerencia del presidente Bukele y sus allegados para proteger a su círculo más cercano de las investigaciones e incluso sobrepasando los procedimientos establecidos por ley. De esta manera, estos indicadores se conjugan con otro de los obstáculos para una gobernanza más eficiente que ha sido el poco aprendizaje respecto a los errores de la élite política previa en cuanto a un funcionamiento estatal más transparente, representativo y que respete las instituciones establecidas.

El Salvador, como país centroamericano y estratégico para la política exterior de Estados Unidos debido a problemas como la migración y el narcotráfico, ha recibido de manera constante ayuda externa por parte de dicho país. Este financiamiento ha tenido como principales objetivos la inversión en desarrollo humano, la contención de la migración hacia el norte y la promoción del libre mercado. Las medidas extremistas de Bukele encendieron las alarmas de los grupos defensores de derechos humanos y del gobierno estadounidense, ya que podría representar un modelo a seguir en la región. Ante ello, el gobierno salvadoreño ha optado por la diversificación de socios, con una mayor aproximación a China, como parte de la competencia estratégica a nivel sistémico. Así se han anunciado la construcción de obras millonarias de infraestructura, la cooperación en el ámbito militar y el inicio de las negociaciones para un tratado de libre comercio.