Oscar Lamberto:
«El congreso legalizó la deuda externa»
«Donde está de dónde sale la plata para financiar el déficit y cómo se aplica, siempre está un endeudamiento nuevo para pagar un endeudamiento viejo y queda un plus que es para pagar los intereses y una parte que queda a necesidad de financiar».
Oscar LambertoEntrevista al Diputado Nacional Oscar Lamberto (PJ, Santa Fe), uno de los legisladores con mayor experiencia en temas presupuestarios.
¿Qué atribuciones tiene el Poder Legislativo en el tratamiento de la Ley de Presupuesto Nacional?
Las facultades las tiene todas. El Congreso tiene la facultad, en la Argentina, al revés de América Latina, de modificar el gasto para arriba o para abajo. No hay ninguna limitación constitucional a la modificación en el Presupuesto. Tampoco hay un tiempo en el cual el Presupuesto tenga que ser aprobado. Lo único es que si el Presupuesto no se aprueba antes del 31 de diciembre el Poder Ejecutivo tiene que poner en funcionamiento el del año anterior. Leí un informe, creo que del Banco Mundial, donde decía que uno de los Parlamentos, por lo menos hasta el año 99, que más modificaba el Presupuesto era el Parlamento argentino, o sea que se introducían reformas al Presupuesto en tratamiento en Comisión.
¿Y esas modificaciones eran siempre para aumentarlo?
No, a veces se reasignaban partidas, a veces se incluía Obra Pública, a veces se ponían limitaciones. Además, mayoritariamente eran acordadas con el Poder Ejecutivo y muy pocas veces después eran vetadas.
En los años posteriores no hubo grandes modificaciones. Incluso todas las modificaciones que se hicieron en este año 2003, para el Presupuesto 2004, fueron vetadas en un 90 por ciento. Prácticamente todas las partidas que había agregado el Congreso fueron vetadas y no insistidas.
¿Cómo estudian los legisladores el Presupuesto?
Las posibilidades de un estudio pormenorizado del Presupuesto están muy limitadas a poco tiempo, a pocos asesores. El Presupuesto entra el 15 de septiembre y si se aprueba antes de fin de año usted tiene un mes para estudiar 18 tomos con programas, partidas e incluso desentrañar un poco el verdadero contenido, porque el Presupuesto acá llega por partidas muy desagregadas.
En general lo que se trata de hacer es llamar al responsable de cada área a nivel de secretario a que informe. Es decir, qué cosas va a hacer con la plata que tiene asignada, si le va a alcanzar, si no le va a alcanzar y en general del debate surge información como para tener una idea bastante aproximada de lo que es el Presupuesto.
Pero siempre hay algunas críticas, sobre todo del periodismo, de ONG´s, que tienen otros tiempos una vez que se aprobó el Presupuesto, lo estudian, y se encuentran gastos superfluos o superpuestos.
El problema del Presupuesto es que siempre se hace sobre la base del anterior. O sea, se toma la partida anterior, se hace alguna proyección del crecimiento del gasto, después Hacienda le pega un recorte casi con seguridad y a veces cuando usted desagrega las planillas se encuentra con que un gasto se repite desde siempre. Siempre cuento que en el año 1989 cuando se eliminaron todos los subsidios del gobierno se encontraron que había uno a un molino que había otorgado el ex Presidente Illía en el año 65, 66, a una escuela de Córdoba y desde entonces siempre apareció el molino en el Presupuesto hasta el año 89. O sea que se copiaba y se seguía mandando. Seguramente que este tipo de gasto es muy probable que esté en el Presupuesto. Por el método de construcción, no tenemos un Presupuesto de base cero donde un año arrancamos y decimos bueno: "arrancamos cero kilómetro y ponemos cada jurisdicción con su gasto y en función a esto hacemos un presupuesto general". Se hace sobre la base del Presupuesto anterior y entonces es probable que se susciten ese tipo de cosas.
También es cierto que muchas veces ese tipo de partidas nunca se ejecutan, o sea que están en el Presupuesto pero nunca nadie las pone en práctica.
¿Qué sucede entonces con esos fondos?
Que no se giran porque si nadie demanda la ejecución del gasto probablemente la propia jurisdicción no lo haga. Rara vez se ejecuta el 100 por 100 de una partida, siempre quedan algunos puntos sin ejecutar.
¿Cuáles son los grupos de presión más activos, pidiendo aumentos de las partidas de su sector?
En general el Presupuesto de la Nación mucho tiene que ver con la relación de los ministros con el Poder Ejecutivo. Creo que hay una primera etapa que es la pelea entre los ministerios; una segunda etapa que es cuando el Presidente baja el martillo y dice "bueno, se terminó"; y hay una tercera etapa que es el repechaje, es decir, algún funcionario que trata de conseguir en el Congreso lo que no consiguió en la asignación presupuestaria dentro del gobierno que son los casos menores.
¿Puede un legislador o varios legisladores presentar un proyecto propio de Ley de Presupuesto?
Sí, como facultad existe. Ahora en la práctica es un hecho totalmente imposible. O sea, si queremos hacer un presupuesto medianamente serio, un Presupuesto de grandes totales con distribuciones políticas, pero cuando tiene que apelar al desagregado ni siquiera nuestras computadoras son compatibles con las del Ministerio de Economía.
Por su experiencia, ¿usted estaría a favor de restricciones a nivel constitucional que impidan que se aumente el gasto público, o requieran mayorías especiales para temas presupuestarios o temas de endeudamiento?
En América Latina hay una gran tendencia a la aprobación ficta. O sea que si el Congreso no se expide se aprueba, tanto el Presupuesto como la cuenta inversión y a mí me parece que eso no es bueno porque en realidad en todo caso lo que habría que hacer es dotar al Congreso de herramientas para que tenga elementos de control más efectivos, como tiene el Congreso de Estados Unidos que hasta, por ejemplo, tiene un índice propio de evolución de los precios dentro del control presupuestario. Porque creo que en la medida en que uno tenga una cultura presupuestaria, que no sólo sea una herramienta del funcionario sino una herramienta del ciudadano, saber cómo se gasta, con qué se pagan los gastos, involucrar a la sociedad en esto, significa que los presupuestos tienen que ser más abiertos y con más información para la gente. Porque uno de los problemas que tienen los presupuestos actualmente, yo digo siempre y esto en contra de mi gremio, es que tiene información para los brujos, tiene información para los que saben leerlo. En general un graduado de ciencias Económicas y no todos, sino los que tienen la especialidad de Presupuesto Público. Se supone que el Presupuesto debería estar también en un lenguaje accesible a la gente.
¿Cuántos son los legisladores que se interesan en el debate y en las cuestiones presupuestarias?
Por todo el Presupuesto como concepto en general muy pocos, porque requiere un grado de especialización y lógicamente después hay mucho interés en aspectos concretos, es decir, si se hace una obra, si hay financiamiento para un hospital, si alcanza el Presupuesto para educación, es decir por sectores hay más participación.
En los debates en que le tocó participar sobre la Ley de Presupuesto, ¿qué temas recuerda que se hayan discutido profundamente?
Con la convertibilidad y la Ley de Administración Financiera los Presupuestos comenzaron a presentarse en término que ya fue un gran avance y por supuesto hubo debates muy importantes. Recuerdo uno que se planteó la derogación de la ley de Promoción Industrial y acordamos con la bancada oficialista que entonces era radical y la derogamos, que era una fuente de fuga de ingresos muy grande. En general en los debates presupuestarios había así un clásico que eran las promociones legales. Se ponían de acuerdo los diputados de las provincias promocionadas, constituían una mayoría y votaban la promoción agrícola o diferimentos fiscales por encima del pensamiento del Poder Ejecutivo.
En la Ley de Presupuesto se incluye siempre el pago de los intereses de la deuda. ¿Ese punto generaba debate?
Recuerdo que quien más hacía hincapié en ese artículo era Alvaro Alsogaray. Porque en ese artículo, el famoso cuarto que aparece como un origen y aplicación de fondos, donde está de dónde sale la plata para financiar el déficit y cómo se aplica, siempre está un endeudamiento nuevo para pagar un endeudamiento viejo y queda un plus que es para pagar los intereses y una parte que queda a necesidad de financiar. Bueno, ese artículo creo que es el artículo que legaliza la deuda, porque ahí es donde el Congreso aprueba la deuda todos los años, y probablemente ha sido uno de los artículos que pasa más desapercibido en los debates.
Pero en el debate que hay sobre la deuda no hay referencias a su aprobación por parte del Congreso.
Bueno, se supone que ahora, después del debate de la deuda, entrará a tener importancia este artículo. Pero todos estos años el Congreso votó este artículo que fue un poco la utilización para el endeudamiento.
Entrevista al Diputado Nacional Oscar Lamberto (PJ, Santa Fe), uno de los legisladores con mayor experiencia en temas presupuestarios.
¿Qué atribuciones tiene el Poder Legislativo en el tratamiento de la Ley de Presupuesto Nacional?
Las facultades las tiene todas. El Congreso tiene la facultad, en la Argentina, al revés de América Latina, de modificar el gasto para arriba o para abajo. No hay ninguna limitación constitucional a la modificación en el Presupuesto. Tampoco hay un tiempo en el cual el Presupuesto tenga que ser aprobado. Lo único es que si el Presupuesto no se aprueba antes del 31 de diciembre el Poder Ejecutivo tiene que poner en funcionamiento el del año anterior. Leí un informe, creo que del Banco Mundial, donde decía que uno de los Parlamentos, por lo menos hasta el año 99, que más modificaba el Presupuesto era el Parlamento argentino, o sea que se introducían reformas al Presupuesto en tratamiento en Comisión.
¿Y esas modificaciones eran siempre para aumentarlo?
No, a veces se reasignaban partidas, a veces se incluía Obra Pública, a veces se ponían limitaciones. Además, mayoritariamente eran acordadas con el Poder Ejecutivo y muy pocas veces después eran vetadas.
En los años posteriores no hubo grandes modificaciones. Incluso todas las modificaciones que se hicieron en este año 2003, para el Presupuesto 2004, fueron vetadas en un 90 por ciento. Prácticamente todas las partidas que había agregado el Congreso fueron vetadas y no insistidas.
¿Cómo estudian los legisladores el Presupuesto?
Las posibilidades de un estudio pormenorizado del Presupuesto están muy limitadas a poco tiempo, a pocos asesores. El Presupuesto entra el 15 de septiembre y si se aprueba antes de fin de año usted tiene un mes para estudiar 18 tomos con programas, partidas e incluso desentrañar un poco el verdadero contenido, porque el Presupuesto acá llega por partidas muy desagregadas.
En general lo que se trata de hacer es llamar al responsable de cada área a nivel de secretario a que informe. Es decir, qué cosas va a hacer con la plata que tiene asignada, si le va a alcanzar, si no le va a alcanzar y en general del debate surge información como para tener una idea bastante aproximada de lo que es el Presupuesto.
Pero siempre hay algunas críticas, sobre todo del periodismo, de ONG´s, que tienen otros tiempos una vez que se aprobó el Presupuesto, lo estudian, y se encuentran gastos superfluos o superpuestos.
El problema del Presupuesto es que siempre se hace sobre la base del anterior. O sea, se toma la partida anterior, se hace alguna proyección del crecimiento del gasto, después Hacienda le pega un recorte casi con seguridad y a veces cuando usted desagrega las planillas se encuentra con que un gasto se repite desde siempre. Siempre cuento que en el año 1989 cuando se eliminaron todos los subsidios del gobierno se encontraron que había uno a un molino que había otorgado el ex Presidente Illía en el año 65, 66, a una escuela de Córdoba y desde entonces siempre apareció el molino en el Presupuesto hasta el año 89. O sea que se copiaba y se seguía mandando. Seguramente que este tipo de gasto es muy probable que esté en el Presupuesto. Por el método de construcción, no tenemos un Presupuesto de base cero donde un año arrancamos y decimos bueno: "arrancamos cero kilómetro y ponemos cada jurisdicción con su gasto y en función a esto hacemos un presupuesto general". Se hace sobre la base del Presupuesto anterior y entonces es probable que se susciten ese tipo de cosas.
También es cierto que muchas veces ese tipo de partidas nunca se ejecutan, o sea que están en el Presupuesto pero nunca nadie las pone en práctica.
¿Qué sucede entonces con esos fondos?
Que no se giran porque si nadie demanda la ejecución del gasto probablemente la propia jurisdicción no lo haga. Rara vez se ejecuta el 100 por 100 de una partida, siempre quedan algunos puntos sin ejecutar.
¿Cuáles son los grupos de presión más activos, pidiendo aumentos de las partidas de su sector?
En general el Presupuesto de la Nación mucho tiene que ver con la relación de los ministros con el Poder Ejecutivo. Creo que hay una primera etapa que es la pelea entre los ministerios; una segunda etapa que es cuando el Presidente baja el martillo y dice "bueno, se terminó"; y hay una tercera etapa que es el repechaje, es decir, algún funcionario que trata de conseguir en el Congreso lo que no consiguió en la asignación presupuestaria dentro del gobierno que son los casos menores.
¿Puede un legislador o varios legisladores presentar un proyecto propio de Ley de Presupuesto?
Sí, como facultad existe. Ahora en la práctica es un hecho totalmente imposible. O sea, si queremos hacer un presupuesto medianamente serio, un Presupuesto de grandes totales con distribuciones políticas, pero cuando tiene que apelar al desagregado ni siquiera nuestras computadoras son compatibles con las del Ministerio de Economía.
Por su experiencia, ¿usted estaría a favor de restricciones a nivel constitucional que impidan que se aumente el gasto público, o requieran mayorías especiales para temas presupuestarios o temas de endeudamiento?
En América Latina hay una gran tendencia a la aprobación ficta. O sea que si el Congreso no se expide se aprueba, tanto el Presupuesto como la cuenta inversión y a mí me parece que eso no es bueno porque en realidad en todo caso lo que habría que hacer es dotar al Congreso de herramientas para que tenga elementos de control más efectivos, como tiene el Congreso de Estados Unidos que hasta, por ejemplo, tiene un índice propio de evolución de los precios dentro del control presupuestario. Porque creo que en la medida en que uno tenga una cultura presupuestaria, que no sólo sea una herramienta del funcionario sino una herramienta del ciudadano, saber cómo se gasta, con qué se pagan los gastos, involucrar a la sociedad en esto, significa que los presupuestos tienen que ser más abiertos y con más información para la gente. Porque uno de los problemas que tienen los presupuestos actualmente, yo digo siempre y esto en contra de mi gremio, es que tiene información para los brujos, tiene información para los que saben leerlo. En general un graduado de ciencias Económicas y no todos, sino los que tienen la especialidad de Presupuesto Público. Se supone que el Presupuesto debería estar también en un lenguaje accesible a la gente.
¿Cuántos son los legisladores que se interesan en el debate y en las cuestiones presupuestarias?
Por todo el Presupuesto como concepto en general muy pocos, porque requiere un grado de especialización y lógicamente después hay mucho interés en aspectos concretos, es decir, si se hace una obra, si hay financiamiento para un hospital, si alcanza el Presupuesto para educación, es decir por sectores hay más participación.
En los debates en que le tocó participar sobre la Ley de Presupuesto, ¿qué temas recuerda que se hayan discutido profundamente?
Con la convertibilidad y la Ley de Administración Financiera los Presupuestos comenzaron a presentarse en término que ya fue un gran avance y por supuesto hubo debates muy importantes. Recuerdo uno que se planteó la derogación de la ley de Promoción Industrial y acordamos con la bancada oficialista que entonces era radical y la derogamos, que era una fuente de fuga de ingresos muy grande. En general en los debates presupuestarios había así un clásico que eran las promociones legales. Se ponían de acuerdo los diputados de las provincias promocionadas, constituían una mayoría y votaban la promoción agrícola o diferimentos fiscales por encima del pensamiento del Poder Ejecutivo.
En la Ley de Presupuesto se incluye siempre el pago de los intereses de la deuda. ¿Ese punto generaba debate?
Recuerdo que quien más hacía hincapié en ese artículo era Alvaro Alsogaray. Porque en ese artículo, el famoso cuarto que aparece como un origen y aplicación de fondos, donde está de dónde sale la plata para financiar el déficit y cómo se aplica, siempre está un endeudamiento nuevo para pagar un endeudamiento viejo y queda un plus que es para pagar los intereses y una parte que queda a necesidad de financiar. Bueno, ese artículo creo que es el artículo que legaliza la deuda, porque ahí es donde el Congreso aprueba la deuda todos los años, y probablemente ha sido uno de los artículos que pasa más desapercibido en los debates.
Pero en el debate que hay sobre la deuda no hay referencias a su aprobación por parte del Congreso.
Bueno, se supone que ahora, después del debate de la deuda, entrará a tener importancia este artículo. Pero todos estos años el Congreso votó este artículo que fue un poco la utilización para el endeudamiento.